广东东莞撤销综合执法局 管罚合一重回七年前

失魂雨

　　最新一轮的机构改革中，东莞市城市管理综合执法局被彻底“革命”，不再保留原有建制，职能被卫计局、食药监局等众部门“瓜分”后，仅以城管局内设的综合执法支队形式存在。7年前，东莞市城市管理综合执法局作为全省仅有的城市管理综合执法全国试点，包揽百项执法权强势挂牌成立；7年后被摘牌不再保留，意味着近十年的行政执法相对集中处罚权探索终止，重回“谁审批谁监管”的路子。在珠三角乃至全国其他城市纷纷通过城管执法扩权的大背景下，曾为全国试点城市的东莞反其道而行。
　　诞生初衷便是今天撤并理由
　　2002年10月，国务院正式确定在广东省和重庆市开展城市管理综合执法试点；至2005年1月，广东省政府确定东莞为城市管理综合执法试点；2007年11月9日东莞市综合执法局(以下简称“综合执法局”)正式挂牌成立。
　　当时，多达110多项执法事权集于其一身，包括市规划局、市城管局、市环保局、市卫生局、市工商局、市质监局、市经贸局、市食品药品监督管理局等8个局的部分或全部执法职能，80余个执法事项全部或者部分移交给了综合执法局，甚至有综合执法局的高层开玩笑称：“就连很多综合执法局的同事也许都不知道，连动物园的动物都归我们管”。
　　之所以东莞在全国首先成立如此强势的综合执法局，据悉原因有三：首先是解决了执法主体众多的问题,其次是解决了行政处罚法“一事不再多罚”的纠纷,最后便是整合行政资源，节约行政成本。对此，东莞市综合执法局首任局长赖源顺曾描述：“过去执法主体很多，重复执法交叉执法的现象很常见，而且职能部门既要管理又要执法，相当于集运动员和裁判员的身份于一身，不利于依法行政，成立城市管理综合执法局，就是将运动员与裁判员分离，这体现了市委市政府对城市管理工作的重视。”
　　但在此次经省委省政府批准的《东莞市人民政府职能转变和机构改革方案》中，综合执法局被“摘牌”，而原因却恰恰被描述为了实现“谁审批谁监管”的目的，重新回到了2007年之前综合执法局尚未成立时的原点—行政职能部门又审批又管理又执法，运动员和裁判员都是自己。对此，现任市综合执法局副局长何绍波称之为“几年又一个轮回”。
　　七年降格三次瓦解执法力度
　　早在去年10月，综合执法局已被调整为东莞市城管局的部门管理机构，由市城管局统筹协调开展相关工作，由独立局办变成城管局的一部分，当时东莞市城管局管理层告诉南都记者，两局合并办公后能够打通审批与监管执法的环节，“比如说城管局以前要拆除违规广告牌，需要发函到综合执法局请求协助执法，合并后就是一家人，内部工作流程走完就能够执法，效率提高了”。
　　但是熟悉综合执法的内部信息源告诉南都记者，综合执法局作为执法部门，降格成为“执法支队”对执法能力的伤害“是致命的”，其认为，执法支队不具备独立执法主体资格，主要接受城管、工商、规划、卫生等其他委办局的委托，不能以自己的名义执法，“尤其是将来综合执法局剩余职能变成城管局内设的城管执法支队后，是否具有独立执法的合法性都很可疑”，不过其认为，只要东莞市政府在行政架构上调整执法支队为直属行政执法机构，赋予其执法主体资格，也不失为一计。
　　对此，现东莞市城市管理综合执法局副局长、新闻发言人何绍波也向南都记者坦言，城管局内设执法支队的地位也未必不能发挥应有作用，“就看成为执法支队之后领导重视不重视了”。
　　事实上，综合执法局已不是第一次面临执法主体合法性和合理性的困境。早在2009年东莞“大部制”机构改革调整中，东莞市综合执法局就从独立建制局，被调整为由新组建的市城市综合管理局管理，从“一级局”变成了“二级局”，时任综合执法局局长赖源顺就担心，综合执法局被“降级”会影响执法力度：“比如说打击非法行医，这就需要工商、卫生等部门积极配合。如果是平级沟通，工作肯定方便一点，降级之后在这方面可能会出现一些问题，对执**产生影响。”
　　撤销之前已成立城管委
　　今年6月底，综合执法局将不再保留的消息传出后，东莞市综合执法局新闻发言人助理、法规科副科长华玉峰告诉南都记者，从去年综合执法局并入东莞市城管局开始，局内的人手就捉襟见肘了，之前市综合执法局共有60个公务员编制，目前仅剩28人。
　　最让综合执法局内部不解的，则是本次机构改革中“不再保留综合执法部门”的原因。华玉峰认为，东莞的机构改革方案将综合执法局变成城管局的一个内设机构，以执法支队的形式存在，属于倒退：“比如说广东其他地方乃至全国都是大城管的思路，而东莞反而越缩越小，到目前为止，我了解到全省只有东莞的综合执法局变成一个内设机构，一个支队，像广州强权成立了城管委，而珠海的不但是城管模式，还合并了一些市场监管的职能，等于是扩大了，相比之下东莞属于反其道而行。”
　　综合执法局从“一级局”并入城管局变“二级局”，到现在的不复存在，最直接的影响就是“执法力度直接被削弱”。东莞市综合执法局副局长、新闻发言人何绍波告诉南都：“综合执法局不再保留，法人撤销了，执法主体资格没了，那从何谈综合执法？”待到日后东莞市城管局内设执法支队时，何绍波也并不乐观，其认为综合执法局主体存在时，针对违法现象执法需同级部门配合流程时仍阻力重重，以后作为城管局内设的执法支队身份，不对等的级别差异将使执法不力的情况雪上加霜。
　　南都记者上周从东莞市城管局方面获悉，东莞市政府已于今年1月9日下发文件，撤销了原来的城管领导小组和城管执法领导小组，成立东莞市城市管理委员会，统筹全市城市管理工作。据透露，作为一个部门协调机构，东莞的城管委和广州的城管委还是有本质上的不同，后者作为政府职能机构，具备独立的执法资格。
　　观点
　　东莞不应走回城管老路
　　国家行政学院公共行政教研室主任竹立家认为，东莞7年前成立综合执法局“思路是对的”。“政府部门审批与监督执法职能应该分开，否则权力过于集中容易导致监管不严和滋生腐败”，他认为东莞不应撤销综合执法部门，反而应该细化其与执法领域所涉职能部门之间的协调机制。
　　“综合执法更有优势，集中审批是大势所趋。”中国政法大学副校长、行政法教授马怀德也认为，审批、处罚相分离会导致管理过程中出现推诿、扯皮等诸多问题，应当适当集中，尤其是像城市规划、市容、环境等部门，应当本着便民高效的原则，集中审批、认定违法事实，然后由综合执法部门或城管局进行集中高效执法。
　　行业自治弥补执法短板
　　中国人民大学公共管理学院公共政策与安全研究所教授、中国政府制度创新研究中心主任毛寿龙则认为，执法重新回到管罚合一的局面让人怀疑政府职能部门的执政能力：“政府才几个人？包揽了太多事，该放一点权力出来。”毛寿龙认为，分散执法和综合执法各有优劣。“像东莞分散执法和集中执法都尝试过了，说明单靠政府已经不行，要另寻方法。现在国家也在鼓励建立行业协会，由行业自治，就可以解决专业和协调问题，在现在今情况下，也不失为一条出路。”
　　他城
　　深圳
　　综合执法局集成处罚权
　　从2001年12月1日起，深圳市城管、环保、水务、卫生、工商、公安交管、房屋租赁、农业(贸发)等行政部门的行政处罚的权力全部收归到深圳市城市管理行政执法局，由执法局一家“开罚单”，执法人员全部统一着装、手执统一的《行政执法证》，使用统一格式的法律文书和处罚票据。
　　佛山
　　罚款是城管执法局大权
　　2004年，佛山市颁布了《佛山市实施相对集中行政处罚权暂行规定》，同时，佛山市城市管理行政执法局和下属的禅城、三水、高明三区城市管理行政执法局正式挂牌。新成立的城市管理行政执法局集中执行市容、规划、园林、市政、环保、工商、公安交管等部门的全部或部分处罚权力。《暂行规定》对执法人员的处罚范围和处罚标准都作了详细的规定，罚款是城管执法局的最高权力。
　　广州
　　城管委升格“全能城管”
　　广州市1999年成为国务院相对集中行政处罚权改革试点。2008年广州曾进行过城管体制改革，将市城管办与市城管支队合并，组建成广州市城市管理综合执法局。2009年11月，广州市城管委成立，从之前政府协调机构的身份，转身升格为政府职能机构，并且成为广州市政府最大的政府职能部门之一，广州市城管委涵盖环卫、市政、爱卫、城管综合执法等城市管理和执法职能。2011年5月，广州城管在荔湾区酝酿试点“全能城管”，卫生、环保、文化、国土、交通等部门执法权将并入城管，荔湾区文广新局、区国土局等12个单位行政执法权将合并进荔湾区城管综合执法分局，成立荔湾区综合执法局，不仅要管六乱、拆违，还要监管盗版碟、违法用地、空气污染、残疾人车辆非法营运等。
　　珠海
　　数字“大城管”总指挥
　　今年4月9日，珠海市通过数字城管的业务终端覆盖来实现“大城管”格局，据悉这在全国地级以上城市尚属首例。珠海市城管指挥中心是数字城管的建设、管理和运营单位，隶属于市城管委、具有独立法人资格，统一负责全市城市治理的应急处置、综合协调和信息交流，全市所有城市管理部门的问题都由城管委下属的城管指挥中心统一协调指挥，并扩展到城建、交通、水务、电力、电信等所有城市管理涉事单位。为了解决涉问题职能部门推诿不作为的问题，该系统与珠海市纪委效能监察联网，对案件巡查、业务受理、正式立案、任务派遣、现场核实和系统结案等每个环节都自动记录存档，并自动生成评价结果，珠海城市管理绩效考核也已纳入辖区党委、政府年度考核。

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