地方债券自发自还异于美国市政债 有益效率提升

失魂雨

　　我把钱用来买这个城市的市政债了，我能不关心这个城市吗？
　　文/冯奎
　　5月19日，财政部发布《2014年地方政府债券自发自还试点办法》，允许2014年上海、浙江、北京、青岛等10个试点地方政府债券自发自还。
　　从严格意义上讲，这并非美国那种典型的市政债，但不妨碍舆论的各种期待。在此之前，地方政府是不能独立发债的，而发行“城投债”是一个变通的办法。
　　在可以预计的这段时间内，城投债与市政债估计会并轨运行。越来越多的地方将“城投”变幻大王旗。因为，市政债的全面铺开应该是大势所趋。
　　市政债试点推出，意义巨大。一个具有长远战略性的计划应该是，充分发掘运用市政债的倒逼机制，推动城镇化进程中一系列核心制度创新。
　　它有利于开拓新渠道，缓解城镇化进程中的融资难问题。根据不同机构的测算，从现在到2020年，城镇化进程中的基础设施以及基本公共服务的资金需求在30万亿元左右。这些资金的来源无非通过三个渠道：财政支出、用户付费、发债融资。
　　城镇化先行国家普遍以发行市政债作为解决城镇化融资的有效办法。
　　市政债还有利于克服城投债带来的种种问题。比如，城投公司有政府撑腰，往往从商业银行举债，加剧了后者的风险。
　　作为政府的第二财政部门，城投公司还承接各路资金。它既像政府部门，又类似于事业单位，还有企业属性。这种“三不像”使得它天然地不规范，给经济和社会系统带来风险。
　　倒逼一系列制度改革，是市政债的另一重深意。
　　市政债，谁来还？是政府。以前的城投债，虽说政府有担保责任，但从性质上来说毕竟是企业债，地方政府的偿债责任仍是间接的。
　　靠什么来还？自然要有稳定的地方财政收入、稳定的税源，这就逼使财政税收制度改革。
　　市政债发多少、怎么发，涉及政府信用评级以及一系列监管制度的确立，这将打破地方政府行为的“黑箱”，有利于提升政府运行效率。
　　此外，发行市政债会提升地方政府的“人民性”。上世纪50年代我们就在倡导人民城市人民建、建好城市为人民。从政治的角度来说，地方政府的人民性已经解决。但是，政府要花钱、要建项目、要偿债，这些经济行为，人民的参与并不充分。
　　就发达国家经验看，成熟的市政债已成为一种机制。发债时须有市民或者市民委员会监督，且市政债的投资者具有广泛的市民参与性质。例如，美国市政债的投资者主要有银行、保险公司、基金和个人投资者，以个人和各类基金会为主，两者持有比例一般达75%。如此做的一个简单逻辑是——我把钱用来买这个城市的市政债了，我能不关心这个城市吗？
　　今年3月，国务院颁布的《国家新型城镇化规划》提出，要建立规范透明的城市建设投融资机制，在完善法律法规和健全地方政府债务管理制度基础上，建立健全地方债券发行管理制度和评级制度，允许地方政府发行市政债券。
　　当时，不少分析机构认为这是新型城镇化的最大亮点之一。两个月后，财政部推出的2014年地方政府债券自发自还试点办法，正是落实、做实规划的重要一步。
　　而现在让人担心的是，在经济下行压力较大、城镇化融资问题尖锐的当下，我们是否会过于倚重市政债来化解城镇化融资问题，从而导致市政债的畸形发展？